Kui varem võis reklaami üldnõuete rikkumise eest trahvi saada kuni 10 000 eurot, siis mullu 1. novembril jõustunud seadusmuudatuse tulemusena tõusis maksimaalne trahv koguni 40 korda. On see halb või hea õigusloome ning kuidas see kõik juhtus?

Esiteks, mis on reklaami üldnõuded? Mis on need rikkumised, mille eest võib kopsaka karistuse saada? Kogu kupatuse leiab reklaamiseaduse 2. peatükist, kuid toome mõned asjad siiski välja. 

Näiteks leiab seadusest, et “reklaam peab tavalise tähelepanu korral olema selgelt eristatav muust teabest ning selle sisu, kujundus ja esitlusviis peavad tagama arusaamise, et tegemist on reklaamiga.” Ehk kui leitakse, et täpselt ei saa aru, kas reklaam on reklaam, võib oodata 400 000 eurone trahv. Samuti võib trahv kraesse kukkuda, kui reklaam on vastuolus heade kommete ja tavadega. 

Samamoodi tõusis 400 000 euroni kaupade ja teenuste reklaami keelu rikkumise (nt tubakareklaami avaldamine) ning kaupade ja teenuste reklaami piirangute rikkumise (nt tarbijakrediidi reklaami nõuete rikkumine) trahvimäär, mis varasemalt oli 50 000 eurot. 

Turundajatele pole reklaamiseadus midagi uut ega tule üllatusena, nüüd läks lihtsalt eksimine 8 või 40 korda kallimaks. Samas tuleb tõdeda, et Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelvalve Amet (TTJA) pole alates 2020. aastast reklaamivaldkonnas ühtegi väärteotrahvi määranud. 

TTJA infoühiskonna talituse juhataja Helen Rohtla sõnab TULI-le, et väärteomenetluses isiku karistamine on nende jaoks viimane meede. 

“Selle kasutamine tähendab, et ükski varasem teadlikkuse tõstmise või järelevalvemeede pole ettevõtja suhtes töötanud,” ütleb ta. “Lisaks on väärteomenetlus suunatud vaid isiku karistamisele toimepandud teo eest, kuid mitte õigusvastase reklaami eemaldamisele. TTJA esmane prioriteet on jõuda rikkumises oleva reklaami eemaldamiseni. Veel väärib märkimist, et väärteomenetlus on äärmiselt ressursimahukas menetlusliik. Olukorras, kus reklaamiseaduse täitmiseks on kasutada väga napp ressurss, tuleb seda rakendada nutikalt ja viisil, mis toob tarbijatele võimaliku suurima kasu.”

Aga kui trahve tehakse harva, siis milleks seevõrd suur trahvimäär? 

“Trahvi eesmärk pole ainult karistada,” jätkab Rohtla. “Samuti peab trahv endas kandma preventiivset efekti ehk see peab suunama turuosalisi rikkumisest hoiduma. Kuigi väärteokorras karistamist reklaamivallas on seni tulnud ette harva, peab trahvimäär olema piisavalt heidutav, et ettevõtja ei oleks valmis võtma riski saada karistada.”

Alustati finantsist, jõuti reklaamini

Sissejuhatuses viskasime õhku küsimuse, kas trahvi 40-kordne tõus on hea või halb õigusloome? 

“Võib üsna julgelt asuda seisukohale, et selle muudatuse juures ei ole huvirühmade kaasamise nõuet piisavalt järgitud ja seega ei saa seda kuidagi heaks õigusloomeks pidada,” sõnab Magnussoni advokaadibüroo advokaat Klen Teder (loe tema täismahus vastust loo lõpust – toim.). 

Kui see on nii, siis kuidas ja miks siia punkti jõuti? Ajasime veidi jälgi. Alustuseks lähme 2018. aastasse. Aega, mil polnud veel Turundajate Liitugi. Toona hakkas Rahandusministeerium menetlema eelnõud, mille nimes pole reklaamiga vähimatki seost: “Audiitortegevuse seaduse, finantskriisi ennetamise ja lahendamise seaduse ning teiste seaduste muutmise seadus (finantsvaldkonna väärteokaristuste reform, EL-i õigusest tulenevad karistused)”. 

“2019. aastal oli ettepanek arutelul veidi teistsugusel kujul, toona saadeti see tagasisidestamiseks ka erinevatele huvigruppidele, sh TTJA-le,” lausub Rohtla. “Toona oli eelnõu eesmärk finantsteenuse osutajate jaoks trahvimäärasid tõsta ja TTJA ei esitanud sellele vastuväiteid.”

Eelnõu eesmärk oli Euroopa Liidu õigusest tulenevalt muuta trahvimäärasid finantsteenuse pakkujatele, sealhulgas nende tehtud reklaamile. Ühel hetkel otsustati Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ettepanekul laiendada trahvimäära kõikidele reklaamidele.

2019. aasta juunist leiab majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi poolt rahandusministeeriumile saadetud kooskõlastuse, kus põhjendatakse, miks on tarvis ka reklaamitrahve suurendada.

“Eelnõuga võetakse riigisisesesse õigusesse üle finantssektorit puudutavad EL õigusest tulenevad halduskaristused ja muud meetmed. Samas finantsvaldkond ei ole ainus valdkond, kus on probleemiks EL-i õigusest tulenevate karistuste sobitamine riigisisesesse õigusesse. Sama probleem on isikuandmete kaitse, konkurentsi- ja ka tarbijaõiguse valdkonnas (tarbijaõiguse ajakohastamise direktiivi eelnõu on heaks kiidetud nii Euroopa Parlamendis kui nõukogus). 

Õigem oleks selle probleemiga tegeleda üldise väärteomenetluse reformi raames, mitte iga valdkonna põhiselt. See võimaldaks vältida teatud ebaproportsionaalsusi trahvimäärade suuruse osas, kus samasuguse rikkumise eest määratava rahatrahvi suurus sõltub ettevõtja tegevusvaldkonnast (nt ebaausa kauplemisvõtte kasutamine suure kaubandusettevõtte poolt võib kaasa tuua tarbijatele suurema kahju, kui Finantsinspektsiooni järelevalve subjekt; reklaami üldnõuete rikkumise korral võib kaasneda rahatrahv kuni 10 000 eurot, eelnõu kohaselt sama rikkumise korral finantsjärelevalve subjekti suhtes aga kuni 400 000 eurot). Mõistame, et väärteomenetluse reform on aeganõudev, mistõttu EL õiguse ülevõtmine Eesti õigusruumi ei mahu väärteomenetluse reformi läbiviimise ajaraamidesse.

Eeltoodust tulenevalt teeme ettepaneku ühtlustada reklaamiseaduse §§-de 33 lg 2, 34 lg 2 ja 35 lg 2 ning tarbijakaitseseaduse § 70 lg 2 sätestatud rahatrahvide piirmäärad, asendades kehtivad piirmäärad summaga 400 000 eurot. Rahatrahvi piirmäära ühtlustamisega on võimalik rakendada analoogsete toimepandud rikkumiste suhtes proportsionaalset karistust olenevalt rikkumise olulisusest, ulatusest, ohtlikkusest, määratava trahvi mõjust edasiste rikkumiste ärahoidmiseks jms.”

Ehk siis maakeeli öelduna: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium leidis, et 10 000 eurone trahv ning 400 000 eurone trahv oleksid ebaproportsionaalsed ning seetõttu tuleks summad ühtlustada. 

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ettevõtlus- ja tarbimiskeskkonna osakonna ettevõtluskeskkonna valdkonnajuht Merike Koppel selgitab taustaks, et menetlus seaduse muutmiseks algas 2018. aastal, kooskõlastamine oli aasta hiljem ning seadusemuudatus võeti vastu 2023. aasta veebruaris.

“Sinna vahele jäi väga pikk aeg, ei ole kuidagi tavapärane, et kahe seaduseelnõu lugemise vahele jääb Riigikogus kolm aastat,” sõnab ta. “2019. aasta tagasiside põhjal see muudatus tehti, kuid Riigikogu menetluses enam ministeeriume ei kaasatud, seega katkes meil ka otsene side eelnõu edasise käekäiguga. Samas muudatus ise on meie silmis positiivne, andes ka järelevalveasutustele suuremad hoovad, juhuks, kui ettevõtja jätkab järjepidevalt reklaamiseaduse rikkumist.”

Riigikohus ja advokatuur olid vastu

Eelnõu menetlemise ajal tõstatasid küsimusi nii Riigikohus kui ka advokatuur. Nende ettepanekud leiab täismahus Riigikogu esimese lugemise seletuskirja lisast.

Riigikohus leidis muuhulgas, et “iseenesest ei ole välistatud kõrgendatud karistusmäärade laiendamine tegudele, mis jäävad EL-i haldustrahvide skoobist välja. Teatud teo puhul kõrgendatud karistusmäära rakendamine nõuab aga veenvaid põhjendusi ja vastavat analüüsi. Seletuskirjast veenvaid põhjendusi ega vastavasisulist analüüsi ei nähtu.” 

Advokatuur teatas aga, et “lisaks mõjutavad kõrged trahvimäärad negatiivselt ettevõtluskeskkonda. Suur trahvimäärade tõus mõjutab erineva valdkonna ettevõtete riske ja see võib omakorda kaasa tuua ettevõtete poolt osutatavate teenuste hinna tõusu.”

Riigikohtu ettepanekut ei võtnud rahandusministeerium arvesse, vaid teadmiseks. Advokatuuri kommentaari rahandusministeerium ei arvestanud. 

Advokaadibüroo TGS Baltic vandeadvokaat Silvia Urgas selgitab, et võimude lahususe printsiipi arvesse võttes ei ole seaduseelnõu väljatöötamisel ega seaduse vastuvõtmisel kohustust Riigikohtu ettepanekuid järgida – kohtuvõim on seadusandlikust ja täidesaatvast võimust eraldiseisev. Kui kellelegi siiski 400 000 euro suurune või võrreldav hiigeltrahv määratakse, võib selle vaidlustamisel Riigikohtu ja Advokatuuri seisukohtadest tuge leida. Kui säte peaks osutuma põhiseadusega vastuolus olevaks, jätab vaidlust lahendav kohus sätte kohaldamata. Pelgalt Riigikohtu seisukohast eelnõu väljatöötamise ajal ei saa põhiseadusvastasust aga tuletada.

LISALUGU: Magnussoni advokaadibüroo kommentaar

Palusime olukorda seletada Magnussoni advokaadibüroo advokaadil Klen Tederil. 

“Eestis, nagu ka teistes demokraatlikes riikides, kus kehtib traditsiooniline võimude lahusus, on seadusandlik ehk õigust loov võimuorgan parlament. Selleks, et õigusloome oleks korrakohane ja seaduslik, on ette nähtud rida menetlusi ja protseduure ning vastu võetud juhiseid ja eeskirju. Peamine õigusakt, millest lähtudes Eestis õigusaktide eelnõusid koostatakse, on Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri, mida juristkonnas tuntakse ka HÕNTE nime all. 

Analüüsides 1. novembril 2023 jõustunud Reklaamiseaduse (RekS) muudatusi HÕNTE sätete valguses, siis tuleb eelkõige esile tuua kõnealuses eeskirjas ettenähtud nõuet, mille kohaselt kaasatakse seaduseelnõu ettevalmistamisse nii huvirühmad, keda asjaomane regulatsioon otseselt võiks puudutada, kui ka avalikkus. 

Kaasamine peab toimuma Vabariigi Valitsuse 13. jaanuari 2011. aasta määruse nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement” kohaselt ja selle alusel kehtestatud kaasamise hea tava korras. Nimetatud tava näeb ette, et valitsusasutused kaasavad huvirühmi ning avalikkust neid puudutavate otsuste kujundamisse, et tagada otsuste parim võimalik kvaliteet ning legitiimsus. 

Kavandatavate otsuste kujundamisel antakse huvirühmadele ja avalikkusele tasakaalustatud ning objektiivset teavet, mis võimaldab mõista otsuse tegemise eesmärki ja lahendusvõimalusi. Lisaks peetakse nii huvirühmade kui ka avalikkusega konsultatsioone, mis seisnevad tagasiside küsimises poliitikakujundamise kõigis etappides, sealhulgas probleemide püstitamisel, eesmärkide kindlaksmääramisel, lahendusvõimaluste analüüsimisel ja otsuse kavandi koostamisel. 

Valitsusasutus selgitab välja huvirühmad, keda väljatöötatav otsus mõjutab. Huvirühmaks võib olla nii füüsiliste isikute kogum kui ka juriidiline isik või mitteformaalne ühendus, keda kavandatav otsus võib mõjutada, kes osalevad otsuse rakendamisel või kellel on selgelt väljendatud huvid otsustatavas valdkonnas. Seejuures on oluline tagada huvide tasakaalustatud esindatus. Ühtlasi võib huvirühmade ringi kaasamise käigus vajaduse järgi laiendada.

Tulles nüüd konkreetsemalt eespool viidatud RekSi muudatuste juurde, millega tõsteti reklaami üldnõuete rikkumiste eest juriidilisele isikule määratava rahatrahvi summat 10 000 eurolt 400 000 euroni ehk 40 korda, siis võib üsna julgelt asuda seisukohale, et selle muudatuse juures ei ole huvirühmade kaasamise nõuet piisavalt järgitud ja seega ei saa seda kuidagi heaks õigusloomeks pidada.

Audiitortegevuse seaduse, finantskriisi ennetamise ja lahendamise seaduse ning teiste seaduste muutmise seaduse (finantsvaldkonna väärteokaristuste reform, EL-i õigusest tulenevad karistused) eelnõu – millega muudeti muu hulgas RekSi teatud sätteid – pealkirjast endast kui ka seletuskirjast nähtub üheselt, et selle peamine eesmärk on võimaldada üksnes ELi finantsõiguse valdkonnas sätestatud haldustrahvide ja muude haldusmeetmete rakendamine Eesti õiguses. Võtmaks üle kindlustustoodete turustamist käsitleva direktiivi (EL) 2016/97 artikli 33 lõike 2 punktides e ja f sätestatud nõudeid, lisati RekSi igati korrektselt uus paragrahv numbriga 331. 

Kuna see säte puudutab otseselt ja üksnes investeerimisriskiga elukindlustuslepingu reklaami üldnõuete rikkumist ja selle eest määratavaid karistusi, siis on mõistetav, et eelnõu ettevalmistamisse oli lisaks tavapärastele kooskõlastavatele asutustele nagu Riigikohus, Eesti Advokatuur, Õiguskantsleri Kantselei ja Finantsinspektsioon kaasatud ka laiem ring huvirühmi nagu teiste seas Eesti Kindlustusseltside Liit, Eesti Kindlustusmaaklerite Liit ning MTÜ Finance Estonia.

Paraku ei saa sama öelda muudatuste kohta, millega tõsteti rahatrahvi määrad samaväärsele tasemele reklaami üldnõuete, kaupade ja teenuste reklaami keelu ning ka kaupade ja teenuste reklaami piirangute ning nõuete (st sisuliselt kogu RekSis sätestatud ulatuses) rikkumiste puhul. 

Niivõrd laiaulatuslik trahvimäärade tõstmine oleks selgelt eeldanud oluliselt suurema hulga huvirühmade ja avalikkuse kaasamist nii eelnõu ettevalmistamisse kui ka hilisemasse vastuvõtmisesse. Kuna selline üldine ja kogu reklaamivaldkonnas kehtivate trahvimäärade tõstmise vajadus ei tulene ELi õigusest ja on selge, et sellega kaasneb oluline õiguslik muudatus ja oluline mõju, siis ei oleks saanud seda ellu viia ka ilma väljatöötamiskavatsuse ja mõjude hindamiseta nagu on ette nähtud HÕNTE § 1 lõikes 2 sätestatud erandis.

Täiendavalt ja vastuseks kõnealuse seaduseelnõu seletuskirjas Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi poolt esitatud argumendile, et trahvimäärade tõstmine juriidilisele isikule maksimaalselt kuni 400 000 euroni võimaldaks vältida teatud ebaproportsionaalsusi trahvimäärade suuruse osas, kus samasuguse rikkumise eest määratava rahatrahvi suurus sõltub ettevõtja tegevusvaldkonnast, tuleb rõhutada, et palju olulisem trahvimäärade vahelisest proportsionaalsusest on see, kas konkreetne sanktsioon ise on sellega saavutada soovitava eesmärgiga proportsionaalne.

Teisisõnu ei ole käsitletaval juhul seadusandja piisavalt ja igakülgselt analüüsinud, kas niisugune trahvimäär on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik.”

Autor: Siim Kera, TULI

Kõik uudised